瑞典來鴻：從瑞典拆遷看中國「拆遷市長」
（瑞典）茉莉 2015年08月07日 06:00
耿彥波的「拆遷」魄力，在瑞典人看來完全不符民主程序。（截取自中國市長紀錄片）
英國BBC的紀錄片《中國市長》（The Chinese Mayor），講述大同前市長耿彥波在大同坼遷修城牆的故事。此片在中國被禁播，瑞典電視臺卻買來轉播了好幾次。我瞭解了導演的拍片意圖，讀到一些翻牆看此片的中國觀眾的網上反應，也讀到瑞典觀眾對「中國市長」的批評與指責。
令人驚奇的是：一位在中國人眼中大刀闊斧致力於城市建設的「好市長」，在瑞典人看來他全都做錯了，而且錯得不可原諒。一個瑞典觀眾看了該記錄片後，在網上發表了一句冷峻的評語：「中國離民主還很遙遠！」
恰好，此時瑞典正在遷移該國最北的一個城市——基律納（Kiruna）。同樣是非常棘手的城市拆遷，在專制國家裡，被坼遷人的權利遭到漠視並被剝奪，而在民主國家裡的被拆遷人權利受到極大的尊重。筆者因此想要比較一下，兩種不同制度下的坼遷，展現出怎樣不同的理念與操作程式。
瑞典北部城市基律納蘊藏豐富鐵礦（作者提供）
◎ 中瑞觀眾對耿市長評價兩極
《中國市長》獲得2015年聖丹斯電影節世界紀錄片競賽單元評委會近距離接觸獎，還出席了日舞電影節。製片人趙琦對記者談到他拍攝此片並到海外展映的目的，說：「儘管目前中國查辦很多貪官，但不代表整個中國政府官員都是腐敗的，也有真正為百姓做事的好官。」他認為海外觀眾不太瞭解中國，大部分透過新聞看到的都是「負面消息」，會對中國產生偏見。製片人希望能通過該紀錄片給世界呈現出真實的中國人生活面貌。
事與願違，儘管西方電影節獎勵了這個記錄片的製作，但西方觀眾似乎並未因此片改變對中國官吏的「偏見」，甚至更增添了某種疑慮與不滿。倒是在中國觀眾中，這個被禁的記錄片激起了一片熱烈的頌揚之聲。我很理解中國觀眾的心情。在腐臭彌漫、怠惰無能的中國官場裡，突然冒出一位個性鮮明、有魄力並大刀闊斧做實事的「明星官員」，不禁讓人眼睛一亮。
耿彥波所做的事情，被一些中國文人讚譽為「前無古人」。2008年，耿彥波擔任大同市市長，上任不久便大膽宣佈了一項輝煌的計畫：在有著1600年文明的大同市，推行耗資上百億元的古城保護工程，將古城內所有的現代建築都搬遷出去，以恢復傳統的城市格局。
市長夢想將大同市從不景氣的煤礦工業城變為文化名城，建設成「旅遊天堂」，以文化資本獲得商業經濟收入，這令一些本地人產生了希望和自豪感。而耿彥波本人則是一副典型的中國傳統“清官”形象。他穿一雙落滿灰塵的舊皮鞋，親自到工地探查；他任勞任怨工作不顧家，以致妻子到會場吵鬧；他親自處理下層官僚導致的種種問題……。
就在耿彥波的宏偉計畫不斷推進時，2013年2月，上級突然來了一紙調令，不由分說地把耿彥波調到太原任市長去了。大同人百般不舍，民意頓時沸騰起來。人們拉著橫幅走上街頭，甚至下跪請願，大聲呼喊：「耿市長，留下來！」
儘管備受人民的敬仰與愛戴，「好市長」耿彥波在離開大同時留下的卻是一個爛攤子。首先是他坼遷了五十萬人的居民房，其中不乏居無定所、傾家蕩產的上訪戶；其次是大同耗資上百億的造城工程爛尾，有些地方形同「鬼蜮」；再次，是他為大同留下30億美元（上百億人民幣）的債務。
記錄片一開頭，就出現一片硝煙滾滾如戰場般的坼遷工地。五十萬大同人世代居住的數千棟房屋，一下子就嘩啦啦地給拆掉了。中國官員雷厲風行的強勢作風，把生性謹慎的瑞典人嚇壞了。一個看完記錄片的瑞典朋友對我反復念叨說：「這是hemskt！（這是可怕的）」
一切都讓瑞典人匪夷所思，他們因此向我提出不少問題：「誰給耿彥波這麼大的權力坼掉五十萬人的房子？」「這樣拆遷城市，有沒有專家論證其必要性，有沒有徵求人民意見？」「為什麼會有那麼多居民沒有安置好住房？市長考慮過拆遷可能遇到的風險嗎？」「市長太太怎麼能夠到工作場所吵鬧呢？她丈夫的問題，應該在自己家裡處理。」
中國人一般不會提出瑞典人這樣的問題，因為中國官員的傳統是「為民父母」，而民主的瑞典則是「民為父母」。中國老百姓沒有基本的公民權利，只能將自己與城市的命運寄託於一兩位清官，他們被耿彥波拆城修牆計畫所描繪的美好前景所吸引，相信這位市長會「愛民如子」、造福一方。由於耿市長在大同人心中的形象無比魁偉，因此少有人去深究其做法的合理性。
中國市長紀錄片在瑞典播出，讓瑞典人大為驚異。
在我所流覽的網貼中，只有一位網名「下載大哥」的大同人意識到自己作為公民的權利，對耿市長的所作所為提出了清醒的質疑，他說：「一個城市的發展到底是應該發揮一人之力，還是應該集城市居民的全體智慧？試問作為城市的居民的我們，到底多大程度上主動參與我們自己故鄉的規劃建設？城市化應該是人的城市化，那麼城市的城市化就更應該聽聽市民的建議。」
「民為父母」，程序正義第一
即使這位罕見的具有公民意識的大同人，也只是希望耿市長能聽聽市民的建議而已。而在民主的瑞典，一個城市是否應該拆遷、怎麼拆遷，只有市民才是決定這一切的主人。因為人民是當家作主的「父母」，市長只是「公僕」而已。因此，耿市長那種「兵貴神速」的強坼強遷作風，在瑞典人看來是不可以容忍的「羞恥」（我的朋友瑪格麗達語）。
為什麼耿市長的作為會被瑞典人視為「羞恥」？這是由瑞典人的價值觀決定的。美國政治哲學家羅爾斯指出：「正義是一個社會的首要價值」。西方的「程序正義」原則源自古老的自然正義法則，是對公正行使權力的最低限度的程式要求。耿市長所做出的公共事務決策，在瑞典人看來沒有依照「程序正義」的原則，因此大錯特錯。
那麼，瑞典人是如何按照程式正義的原則移走一座城市，並能保證當地的經濟發展呢？小城基律納的坼遷方式，也許可以給中國人提供一個新的視角。
基律納位於北極圈內，以冰旅館聞名於世。這個城市底下蘊藏著豐富的鐵礦，被譽為世界最大地下礦場。由於幾十年大規模的深度開採，礦區被嚴重侵蝕，城市出現縫隙，整個地區面臨塌陷的危險。
早在2003年，瑞典國有LKAB礦業公司就向基律納市政府通報了礦山的危機，提出：為了開採基律納地表下的80億噸鐵礦石，當地人民面臨選擇：是搬走城市呢，還是關閉鐵礦？2004年，基律納市政府向當地人民發佈有關城市危機的新聞稿。2007年，市議會投票決定小城的命運。由於沒有達成共識，左派黨和中間黨投了棄權票，該決議被推遲。
2008年，中間党人塞爾伯格徵集了簽名請願書，對城市的未來發展進行全民投票。同年，國有礦業LKAB公司的董事會公佈，城市轉型的成本估計為125億瑞典克朗，該公司將全部承擔這個開支。2009年，市政府修訂綜合計畫，決定新城區將建在基律納西北。2012年，市政廳舉辦建築設計競賽，獲勝的建築師開始設計城市的未來。2014年，市議會議長與LKAB公司總裁簽訂有關城市重建的賠償合同，新基律納市的建設開始快速啟動。
在長達十年的時間裡，基律納的議會、媒體和民間機構進行了廣泛的爭論和評估，人民有充分的時間瞭解情況、權衡利弊。他們聆聽各方面專家的辯論和分析，對這座小城的歷史、地理、文化、旅遊、經濟以及各方面的利弊做出論證。各方力量在此展開了博弈和抗爭。
瑞典礦業公司專家講解基律納礦區的危機（作者提供）
最後，幾乎所有的基律納人都認識到這一點：如果城市不搬遷，鐵礦被迫關閉，大多數基律納人就會失業，城市也會衰敗下去。當地人終於統一了認識，做出了決定：把城市遷移到新的更牢固的地方，準備拆掉面積達23萬平方米的區域裡的3000棟房子，遷走1萬8千個居民。
「程序正義原則」裡有一個核心思想，即：「任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見」。除了基律納政府、議會、各黨派和媒體廣泛徵求人民的意見之外，負責遷移專案的瑞典White建築事務所還安排了一個人類學家團隊，向當地居民諮詢意見。
我們在媒體裡聽到基律納人的各種意見，除了談拆遷方案和補償方案等重大問題之外，還有些是私人感情方面的枝節問題。例如，有當地人抱怨說，他的父母和他本人都是在那所房子裡出生的，拆掉那房子他會感到很失落。還有女人說她很傷心，因為那個將要拆掉的公園有一條長椅，是她年輕時談戀愛的地方。
當地政府盡可能可以滿足每個被拆遷人的正當要求，提供各種生活便利，甚至照顧基律納人的感情需要，保留當地的一些古老建築。例如，一座曾獲選為「瑞典最美麗建築」的木制教堂，將被一磚一瓦地卸下來，然後在新址上原樣重裝。按照計畫，基律納的新市政廳要到2016年才能入住，新城將在2017年開張，整個遷城計畫可能要延續數十年才能完全結束。
◎ 「為民父母」，剝奪被拆遷人權利
這種步步為營按程式辦事的理性決策方式，可以說是務求完美無缺的「慢動作」。瑞典人的理念是：首先應該預測和討論拆遷中可能發生的所有風險和損失，盡可能找到解決或彌補的辦法，不能讓任何人的利益在這場大遷城中受到損害。
人道資本主義國家瑞典如此慢騰騰的拆遷，在中國官員看來，這簡直就是「西方國家政治制度弊端」的一個典型例證。中國共產黨制度的優越性是：領導決定一切。中共官員要儘快出政績，要「大幹快上」出效率，絕不容許拆遷工程被干擾而長期拖延。
因此，大同的拆遷展現了令人驚愕的「耿氏速度」。2008年初耿彥波任大同市長，才三個月時間就展開了大規模的坼遷。除了耿市長本人豪情滿懷的個人意志之外，當地人民有沒有聆聽各類專家展開的公開辯論？有沒有大同人在媒體上反復討論拆城利弊？被拆遷人的困難和意見有沒有被政府一一聽取並解決？有沒有反對黨提出尖銳的質疑與否定、並經過議會各黨派的多次協商、論證與投票？
和中國各地的拆遷一樣，大同市的坼遷是以政府為主導，而被拆遷人作為利益的相對方，其正當的參與權則完全被剝奪。在瑞典，議會是權力決策機關，政府只是執行者。而大同市政府集權於一身，市政府既是「開發商」，又是主導者，兼「運動員」與「裁判員」等雙重角色，其他涉及利益的民間當事人無權置喙。
程序正義原則在耿彥波這樣的「好官」眼裡，似乎毫無意義。雖然耿市長吃苦耐勞幹實事，但他也和所有的共產黨官員一樣，習慣性地包辦一切，無視公民權利，代替公民思考決定。他們這些習慣於「為民作主」的父母官，不認為人民有足夠的智慧和能力，可以參與決定城市的未來。
因此，在大同拆遷過程中，無論城市規劃還是城市建設，無論拆遷方案還是補償方案，被拆遷人幾乎被置於決策程式之外，只能焦急地等待市長頒佈指示。一些利益受損的民眾只能到處追著耿市長，苦苦哀求「好市長」給解決自己的困難。
不光是大同市政府不屑講程式正義，山西省委於2013年2月突然將耿彥波調任太原市，也是一個橫蠻無理的決定。就在被調離的半年之前，耿彥波還再次被大同市人大會議全票選為市長。當時，55歲的耿市長表示要再在大同幹完一屆，以完成自己鋪開的宏偉藍圖。然而人大「橡皮圖章」的選舉結果不如上級黨委的一紙命令，官大一級壓死人。沒有人對調離耿彥波一事做出正式的解釋，記錄片螢幕上只出現一行字幕：「誰也不知道原因。」
◎ 先搬後賠與先建後拆之流程差別
在《中國市長》這部記錄片裡，我們吃驚地看到，一些房子已經被拆掉的市民，居然還沒有拿到賠償金，甚至沒拿到任何書面的補償協議。大多拆遷戶只能掏出自己的積蓄或借貸，自己租房過渡性地住下，先遮風避雨，然後排號等待新房分配。
我在網上找到大同市城區房屋徵收與補償辦公室發出的《房屋徵收流程》。這個流程規定：先搬空房屋，政府驗收房屋之後，才簽訂補償協定。這樣的強制拆遷導致大量的安置和補償問題，由於沒有合理的賠償和安置，被拆遷者的矛盾尖銳時，甚至以自焚、跳樓等手段抗爭。這是一種帶著血淚的拆遷。
耿市長要「砸爛一個舊世界，建設一個新世界」，堅決表示「絕不為了眼前利益犧牲長遠利益」。雖然在記錄片鏡頭下，耿市長似乎還比較耐心地接待訪民，但從整個強力而快速的拆遷過程來看，他根本不在乎犧牲廣大被拆遷人的利益，為了宏大計畫他要求人民克服困難。市長還對一些施工單位壓價，對一些開發商大戶房產主實行無償拆遷。
如此拒絕「公正補償」，強行「與民爭利」，耿市長倚仗的是中共在五十年代搶劫的基礎上實行的土地公有制，以及有關土地徵用的條例。弱勢的被拆遷者沒有土地所有權，因此在這場博弈中毫無對抗的本錢。除了以死相拼的人之外，大多數人只能無奈地被政府驅趕。
這樣看來，大同市的拆遷似乎不需要多少成本，因為沒有人有能耐和政府討價還價。但當耿市長離開大同時，即爆出大同市財政負債上百億元的消息。有人在網上質疑：耿市長耗資高達500億元的古城建設工程，其規劃和預算有沒有經過科學論證、經過市人大批准？作為納稅人，大同市居民竟然不瞭解自己稅金的去向。
而在瑞典，政府在拆遷之前就必須辦妥安置所有住戶的工作。他們的工作流程是：先建好新房子，再坼舊房子。據說，在基律納重建的三千座房子都會很漂亮，因為當地政府找來過上千位建築師、城市規劃師、景觀設計師、生物學家、土木工程師及建造商參與這項龐大工程。
基律納居民在市政廳與官員對話（作者提供）
至於瑞典的拆遷方的經濟補償，首先是所有被拆遷人都將得到合理的補償，再加一筆可觀的搬遷費用，然後由他們自己去新城區或購或租新房。有關機構制訂了各類保障措施，確保人們有能力住上與老住宅面積大小相同，甚至更大一些的新房。我聽到一個基律納搬遷戶在電臺說，他們家將遷移到一套比舊城公寓更大更漂亮的公寓，但新公寓的租金也比老公寓貴，為此，國有礦產公司願意承擔租金的25％。可見拆遷方對居民的賠償和補助都是很慷慨的，為此礦產公司付出了巨大的成本。不管將來鐵礦是否會賺大錢，瑞典人的理念是不能讓普通老百姓吃虧。
◎ 專制制度之下會有好官嗎？
《中國市長》的製片人特意要用這部記錄片，在國際上宣揚中國有耿市長這樣「真正為百姓做事的好官」。這樣就引出這樣一個問題：專制制度之下會有好官嗎？
公平地說，耿彥波市長不但有雄心抱負，有能力，也有一點文才，他曾題寫了一副楹聯表明自己的心跡：「財取天下，拓開長路萬里，報國盡匹夫之責耳，富貴不過身外浮雲。」雖然我的瑞典朋友認為，一個記錄片不能證明這位市長就沒有腐敗，但我卻覺得，此人可能真的是一個「清官」。
不過，「清官」不等於「好官」，歷史上，清官為禍的例子也不少。筆者在前面已經例舉了耿彥波給大同市留下的諸多禍害，例如，耿氏「造城運動」令該市陷入債務泥潭；他走後大同的坼遷以及修城牆的工作停滯。他借修建古城改變大同市狀況的夢想落空，並沒有引來大量遊客和滾滾財源；很多被強制拆遷的住戶沒有給安置好，被裹挾其中的人民白白地做出了犧牲。
如前所述，好高騖遠的耿市長在坼城中的所作所為，有嚴重的「家長制」式的專制思維及其手段，即在沒有人民合法授權的情況下，他把自己的個人夢想，強制性地在大同推行。為了政績搞面子工程，他鐵腕執政，把專行獨斷的行政權力使用到極致。
The Chinese Mayor/Official Trailer_1'30'' from Zhao Qi on Vimeo.
耿市長的夢想不能說不美，正如他在《大同賦》吟詠道：「奮皇城古都之餘烈，振大同崛起之長策。」但美夢不是免費的，理想破滅是要付出代價的，應該有人為此負責。
令瑞典人想不通的是，肇事的市長本人完全不必為此付出任何代價。在瑞典，去年落選下臺的首相賴因費爾特，不久就在電視鏡頭的跟蹤下，以失業者身份到職業介紹所去申請工作。但中國沒有嚴格的官員責任追究機制，耿市長不但不需要對他在大同留下的爛攤子負責，而且被提拔為山西省城太原市的市長。在記錄片中他含著眼淚離開大同，但還是走得很瀟灑。
幸好有瑞典基律納給世界提供一個遷城的美好典範，讓我們看到，民主制度下的遷城事務必須有眾人的參與，這樣可以減少公共決策的風險，從而獲得決策的效果與合理性。
記錄片《中國市長》讓我們看到一幅全盤皆錯的圖景，看到當今中國無所不在的坼遷悲劇性場面。當代著名政治學家薩托利說：「在所有的政治制度中，民主是最迫切要求頭腦清醒的制度。」與此相反，在專制政權裡，往往是一些頭腦發昏的人在任意而為。沒有人民的選擇權和決定權，人民無法對公共事務施加影響力，無論何等清官好官，其肆無忌憚、缺乏監督的權力都可能導致無法補救的災難。
＊作者為旅居瑞典的中國作家。（本文原載香港《爭鳴》雜誌／萬維讀者網瑞典茉莉博客，作者授權轉載）
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